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【關注】地從何來 點有多大 供向何方 如何落地——門頭溝區鄉村振興“點狀供地”改革試點“四問”調研

日期:2021-03-23 來源:北京人大雜志
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  為做好《北京市生態涵養區生態保護和綠色發展條例》立法工作,2020年北京市人大常委會對全市的生態涵養區進行了調研。調研中了解到,門頭溝區為加快落實鄉村振興戰略、解決生態涵養區在產業發展上面臨的供地難題,探索開展了“點狀供地”改革。

  為進一步了解門頭溝區“點狀供地”改革的實施路徑,在前期調研基礎上,市人大常委會主要領導提出“四個追問”——一是地從何來?二是點有多大?三是供向何方?四是如何落地?調研組再次走訪調研,試圖回答這“四問”,進一步摸清“點狀供地”在門頭溝區成功推進的“秘鑰”。

  “點狀供地”,地從何來?

  門頭溝區總面積的98.5%是山區,永定河從中部東西向穿流而過,在溝谷縱橫間滋養了眾多的村莊,這些村莊普遍的特點是建設用地體量小,布局分散。雁翅鎮北部的馬套村就很典型,整個村莊都分布在25度坡以上的山間,沒有一塊平坦之地。

  一方面受客觀條件所限,一方面又要落實“城鄉建設用地減量”要求,目前門頭溝區確定的247公頃點狀供地指標、418個選址地塊實屬來之不易。通過從上到下的齊心協力和各部門間的通力配合,門頭溝區嚴格按照“優先利用存量”布局原則,為“點狀供地”實施提供空間保障,最大限度滿足鄉村振興產業用地需求。

  怎樣選地?——“自下而上”做調研,“責任規劃師”赴各村做宣講

  與以往一些規劃單純注重“自上而下”不同,門頭溝區“點狀供地”規劃體現了區—鎮—村“自上而下”和“自下而上”相結合的行動成果。

  為了找準、選好“點狀供地”地塊,門頭溝區規自分局、生態環境局、園林綠化局、水務局、公路局等部門的相關負責人沒少往各村跑。每到一村,他們就邀請群眾代表和干部座談,傾聽大家對地塊選址的意見建議,統籌研究用地指標,梳理出符合條件的地塊。

  很多地塊的選址,吸納了基層群眾的智慧和經驗。比如,群眾提出的一些低效集體產業用地,后來被劃作“點狀供地”地塊??梢哉f,不少地塊是“從群眾中來”,最終也將“到群眾中去”,滿足大家對村里產業發展的用地訴求。清水鎮洪水口村的村民說,區里相關部門到村里來了五六次,工作人員拿著工具對不同的地塊反復測量,量好了再回去研究方案。嚴謹的態度,讓村民心里覺得很踏實。

  門頭溝區還為各鎮聘請了“責任規劃師”。王平鎮“責任規劃師”冀林說:“為做好地塊選址規劃,鎮里派我們到各村做宣講。跟村級代表溝通時我們發現,他們剛開始的想法一般都是想要一些新增的地。我們按照區政府要求,對新增地不能超過20%等政策進行宣講,跟老百姓講明白為什么、怎么用等。村民逐漸轉變了觀念,開始考慮優先用存量?!?/p>

  “自下而上”摸清情況后,以鎮為統籌單元,對點狀供地“先統后供”,建立集體建設用地指標庫,解決建設指標來源問題;單個村莊的用地需求如果無法實現,可由鎮里統籌。

  選什么樣的地?——優先用存量,更新整合采礦、拆違等存量建設用地

  “優先利用存量”是點狀供地布局的重要原則。首選的“存量”就是采礦等低效存量建設用地。

  門頭溝區過去長期是重要的煤炭供應地。2020年9月底,隨著最后一座煤礦——大臺煤礦的謝幕,門頭溝區徹底告別了采煤史。而采煤史也為門頭溝區留下了大量的采礦等低效存量建設用地。王平鎮副鎮長徐景生說,王平鎮所劃定的“點狀供地”地塊很多是礦區的“低效”存量集體建設用地。

  依據《門頭溝分區規劃(國土空間規劃)(2017年—2035年)》,到2035年,鎮村地區城鄉建設用地凈減量4.8平方公里,規劃騰退10.17平方公里,規劃新增建設用地5.3平方公里。在規劃騰退的10.17平方公里中,工礦用地占了一大半。

  此外,“存量”也包括其他閑置的低效集體產業用地。在“存量”中,還有一類較為特殊——前些年留下來的“拆違地塊”。軍莊鎮副鎮長劉鮮光說,一些拆違地塊本身是建設用地,但上面建造的房子沒有經過規劃審批,“地”不是違法用地,上面的建筑則是違建,這也是要著力盤活的存量用地。有時拆除200平方米的違章建筑,卻能釋放、騰退400平方米的院落, 拆違對我們“點狀供地”選址來說,也釋放了很多土地空間。

  門頭溝區通過違法占地違法建設拆除騰退、更新整合采礦等存量建設用地不僅落實了各項減量任務,采用分散化塊、點狀分布的形式供地,統籌可利用的建設指標,更進一步做到了節約、集約、高效利用土地資源。

  “點狀供地”,點有多大?

  在“點狀供地”實施中,“點”的大小由多種因素決定,與“點”的大小相伴的考慮因素是各村莊“點狀供地”分配指標的多少。門頭溝區制定了“點狀供地”的規模標準、明確了各村莊“點狀供地”的分配指標,以“尊重農民的平等發展權”為前提,力圖在各村之間做好利益平衡。

  制定“點狀供地”的規模標準——單個地塊規模不大于1公頃,盡量減少對自然環境的干擾

  門頭溝區規定,原則上“點狀供地”單個地塊規模不大于1公頃。王平鎮南澗村一處“點狀供地”地塊,占地規模僅0.5公頃;清水鎮梁家莊村“點狀供地”最小地塊僅0.15公頃……

  為何要對單個地塊規模進行限制?區規自分局相關負責人解釋說:“門頭溝區的山區地形客觀上就局限了一些地塊的面積。同時,地塊大小的設定也會參考實際用途,如游客接待中心、污水處理廠等小型市政基礎設施,本身用地面積較小,可集約利用土地資源,供地面積滿足使用需要即可。此外,還要綜合考慮山水林田湖資源的統籌利用,希望盡量減少對自然環境的干擾。小體量可以讓用地和建筑很好地融在自然環境中??紤]山地建筑的特性,希望建筑能夠適應鄉村地區的風貌,避免大體量建筑破壞自然山水格局?!?/p>

  明確各村“點狀供地”分配指標——以戶籍人口為分配對象,根據實際情況作優化調整

  門頭溝區首先明確了各鎮“點狀供地”的建設用地總規模,在此基礎上,明確各村“點狀供地”的分配指標。指標分配原則是“尊重農民的平等發展權”,以戶籍人口為分配對象??紤]到實際分配中會出現“有的村指標多、沒有地;有的村有地、指標少”等情況,因而進一步規定:各鎮政府可結合各村發展情況及資源稟賦對用地指標進行二次優化調整。

  清水鎮洪水口村村域面積大、人口少,相應的“點狀供地”指標也較少,但這個村子旅游資源稟賦好,產業用地需求大。于是,鎮里從其他村子協調出1.8公頃用地指標補充給了洪水口村。清水鎮副鎮長蘇會會說:“有的村雖然人多、指標多,但沒有產業用地需求。沒有產業用地需求的村同意分出一部分指標給洪水口村,考慮到這些村的付出,最終利益該怎么分配,也是下一步需要研究的問題。有的村雖然目前產業發展方向不明朗,但也要先把指標落下來,現在沒有發展方向,不代表以后沒有,指標也要盡可能給它留著?!?/p>

  軍莊鎮西邊四個村人口眾多,歷史上鐵路把村子分割得支離破碎,加之支持西六環、國道109、永定河河道建設,很多地被征用了,這些村子幾乎“沒有一塊相對完整的地”,帶動經濟發展的產業項目做不了。鎮西邊的四個村有指標沒地,恰好東邊四個村有地沒指標,通過鎮里統籌,將這八個村的指標都落在了東邊兩個最具發展優勢的村里。鎮里計劃,將來產生的收益,一部分留給這兩個村,其余收益按各村指標占比來均分,保障農民收入,讓大家都不吃虧。

  “點狀供地”,供向何方?

  門頭溝區點狀供地“供”的方向主要以公共服務及產業為主,重點保障鄉村振興基礎設施建設、補齊農村基礎設施配套短板,支持美麗鄉村建設與山區特色產業發展。

  補齊基礎設施短板,構建鄉村振興的有力支撐

  鄉村民宿旅游是農村發展、農業轉型、農民致富的重要渠道。近年來,門頭溝區不少村子在大力發展民宿旅游。區里計劃利用一部分“點狀供地”,為58個村莊配置停車場。這一舉措解了不少村莊的燃眉之急。

  清水鎮梁家莊村黨支部書記肖清海說,停車場對于村里的民宿產業發展非常重要?!按謇锬壳坝?7家民宿,去年國慶期間,游客普遍反映,來我們這里停車特別難。最后實在沒辦法,我們把游客的車子都引導到暫時沒水的河道里去了!明知道不合適,可是真的沒地方停啊?,F在有了停車場,再也不用發愁停車問題了?!彼麄冃判拇笤?,剛與“北科建集團”簽了協議,通過村企合作還要再建十多家民宿。大家感嘆,補齊基礎設施短板,才能構建鄉村振興的有力支撐。

  助力傳統產業轉型,促進農村一二三產業融合發展

  要實現鄉村振興,農村一二三產業融合發展是大趨勢。在門頭溝區,農村傳統產業面臨轉型升級,不少村子也在探索一二三產業融合發展的新模式,有的計劃發展農業田園綜合體?!包c狀供地”改革為這一發展計劃提供了用地支持。

  軍莊鎮是京白梨的故鄉,當地有400多年的京白梨種植歷史。軍莊鎮“點狀供地”一個供的方向,就是京白梨田園綜合體。軍莊鎮副鎮長劉鮮光說:“不能光靠第一產業,光靠賣水果。九月份摘梨的時候,梨園人山人海,可過了這個月就變冷清了,因為我們這里沒有任何的旅游配套設施,吸引不了游客過來消費?!?/p>

  讓游客不再是為了“住”而“住”,一年四季吸引游客來,帶動“吃住行游購娛”,就要在民宿之外找到吸引人的“點”,比如游玩、娛樂項目?!拔覀冇?00多年的老梨樹,結合這一文化特色,在春天可以搞‘梨花節’,將梨園綜合體做起來,形成門頭溝小院+康養、文化、演藝等模式?!c狀供地’,讓田園綜合體這種融合一二三產的復合模式成為可能?!?/p>

  預留指標,“供”給新的歷史機遇

  目前,門頭溝區“點狀供地”指標中的85%參與分配,剩下的15%作為預留指標。區發改委相關負責人表示,“在‘供’ 的時序上,要考慮‘新發展機遇’,要為下一步的經濟轉型、產業布局預留出相應的彈性空間。這些預留指標,要‘供’給新的歷史機遇?!?/p>

  比如,門頭溝區將依托王平、大臺、木城澗、千軍臺這四個閑置的礦區和門大線鐵路工業遺址資源,開行“一線四礦”觀光列車。去年市委書記蔡奇在門頭溝區考察調研時特別指出,用好礦區小鐵路,打造青山綠水間的“流動民宿”。將來圍繞“流動民宿”——“一線四礦”,可能需要建設相應的配套設施,“預留指標”也許就能派上用場!

  “點狀供地”,如何落地?

  門頭溝區先行先試“點狀供地”,遇到過很多困難。而“村地區管”、“多規合一”等有效的制度保障,多個部門的聯動配合、行政統籌和技術對接,讓一個個難題迎刃而解,“點狀供地”真正在門頭溝區落了地。

  “村地區管”政策,為“點狀供地”落地保駕護航

  以“區級統籌、鎮級管理、村級收益、村民增收”為總體原則,門頭溝區“點狀供地”重點突出了區、鎮、村三級工作職責,建立了“區—鎮—村”三級聯動“村地區管”體系。明確分級管理重點,由區級統籌資源、匹配布局;鎮級統籌實施、定期體檢評估、進行指標投放;村級統籌建設、落實項目,形成產業發展內生動力。通過“村地區管”,激活農村土地資源效能,強化農村土地資源管理,遏制集體土地失管失控現象。同時,明確了農村集體資產流轉必須通過農村產權交易平臺公開交易,區級搭建資源統籌平臺,可用空間資源的分布、數量清晰明了,為社會資金助力鄉村振興提供了投資方向。

  藍線劃定、紅線評估、林地資源校核等工作取得突破性進展,解開制約落地的關鍵癥結

  門頭溝區以“點狀供地”實施規劃為基礎,以“多規合一”為目標,借助全市生態保護紅線評估工作,同步推動河湖藍線、林地保護規劃等專項規劃修編,在維護生態安全的前提下,解開了制約“點狀供地”落地的諸多關鍵癥結。

  2020年6月1日,門頭溝區政府、市園林綠化局、規自分局、區園林綠化局的相關負責人來到門頭溝區最偏遠的清水鎮,在一天之內去到了鎮最南部、位于百花山自然保護區試驗區內的艾峪村和最北邊的椴木溝村作調研。清水鎮的大部分村子也像艾峪村和椴木溝村一樣,處在百花山自然保護區試驗區及生態保護紅線范圍里。

  “保護地不割裂,村子可發展”。根據中央和國務院相關文件的最新指示精神,區園林綠化局在市園林綠化局支持下,推進了“自然保護地整合優化”和“林地保護利用規劃編制”兩項工作。這兩項工作為清水鎮“釋放”集體產業用地發揮了巨大作用。為了能夠讓村莊和自然保護地“進行有效避讓”,門頭溝區園林綠化局將方案修改了17稿。修改到第15稿時,很多村子大部分還都在保護區里面沒有被調整出來,大家就絞盡腦汁繼續改。在調整的過程中,既做“減法”,也做“加法”;既有拿出,也有拿入。相當于重新優化了自然保護區劃線。最終,自然保護區面積并未減少,也為“點狀供地”落地騰出了空間。

  按照自然資源部關于開展生態保護紅線評估調整的工作要求,區規自分局按照市區工作部署,結合點狀供地規劃編制, 對全區原來的455平方公里“生態保護紅線”開展了評估優化工作。區委高度重視這項工作,區委書記張力兵帶頭參與。按照自然資源部的評估調整規則和技術要求,門頭溝區本著實事求是、尊重客觀現狀的原則,為村莊居民點預留了10-20米的緩沖區,并安排了少量點狀供地選址地塊,進一步推動鄉村振興和基本公共服務保障。也避免了過去老百姓一出門就“跨進生態紅線里頭”的情況發生?!皩嵤虑笫?,科學評估、直面問題是我們開展本次生態保護紅線評估工作的初心和理念”門頭溝區規自分局相關負責人表示,目前,門頭溝區上報市里的生態保護紅線面積約為475平方公里,不僅沒有減少,還增加了20平方公里。做到了格局穩定、總量增加、局部優化的工作要求。

  與自然保護區、生態紅線的范圍調整類似,門頭溝區水務局也對河道藍線進行了調整。拆除永定河藍線內違建1919處,騰退用地達到約24.8公頃。針對規劃河道藍線的劃定問題,建立起了規劃藍線和現狀管理保護范圍線“兩條線”動態管理機制。

  此外,區公路局專門開展了“鄉村公路的互聯互通專題研究”,為保證點狀供地的通達性和可實施性,43個村新增鄉村道路30條,總長14.36公里。其中90%選址位于村莊周邊或臨近現狀道路。

  這些調整最終都是向“多規合一”靠攏。將生態保護紅線、河道藍線、林地保護規劃、鄉村公路的互聯互通專題研究等專項規劃及研究成果優化完善后,再貫穿融入于鎮域國土空間規劃和鄉村規劃,為“點狀供地”的落地實施奠定基礎。

  結語

  門頭溝區“點狀供地”改革試點,針對的是農村地區發展滯后的現實情況,為鄉村產業預留發展空間,從產業轉型發展入手“實現鄉村振興”。

  習近平總書記多次強調,產業興旺是解決農村一切問題的前提。今年的中央農村工作會議上,習近平總書記更是將“加快發展農村產業”作為全面推進鄉村振興落地見效的第一件事進行部署。

  中央和國家層面也對地方探索實施“點狀供地”等“靈活用地新 方式”給予了支持和鼓勵。今年北京市農村工作會議上,市委書記蔡奇也明確指出,北京市要探索農村集體建設用地“點狀供地”模式。從中央到地方,對“點狀供地”都放了積極信號。門頭溝區也將進一步總結“點狀供地”改革經驗,認真研究精準、公平、有序供地等問題,以“點狀供地”為抓手,奮力譜寫鄉村振興發展新篇章。

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