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國外國家公園立法保護的啟示

日期:2021-04-22 來源:北京市人大常委會門戶網站
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  他山之石可以攻玉。國外國家公園立法保護的做法,值得借鑒。建議我國國家公園立法保護加強5項工作,即建立高層次的法律法規體系、明晰自然資源權屬、明確特許經營等資源有償使用制度、妥善處理《國家公園法》與現行法律和擬出臺法律的關系、推進“一園一法”。

  建立高層次的法律法規體系。國外的國家公園法律體系按級別由高到低大致可分為法律、法規和規章3個層次。美國、德國、新西蘭、日本等國國家公園法律位階較高,均為法律層級,制定了以“國家公園”命名的基本法。相比之下,當前我國涉及國家公園的《自然保護區條例》和《風景名勝區條例》位階過低,不利于生態系統保護。因此,急需建立高位階的國家公園法和自然保護地法等。

  明晰自然資源權屬,推進國土空間用途管制。國外經驗表明,涉及國家公園的法律實質是一部“管理法”, 其主要內容規定了國家公園設立、管理、保護和利用的基本原則、標準、職責權限、權利義務、法律責任等。我國的國家公園法中也應包含上述內容,其中自然資源管理是重要任務。因此,既要以已經出臺的《民法總則》及正在編纂的《民法典物權編》建立的自然資源權屬制度為依據, 也要以各自然資源法建立的不同類型自然資源權屬制度為基礎, 處理好登記確權、所有權與用益權、發展權與環境權之間的關系。對于土地權屬問題,要通過立法實施國家公園區域內不同土地權屬的分類保護,同時通過實施較為嚴格的國家公園國土空間用途管制制度,統一管理規劃自然資源,避免不當使用破壞公園生態系統。

  明確特許經營等資源有償使用制度。除德國國家公園內不允許開展特許經營活動外,其他國家的國家公園法律法規中均對特許經營活動進行了規定。特許經營項目僅限于旅游和其他經營性項目,如餐飲、交通、購物、旅宿等,并對特許經營范圍、引進方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明確和較為成熟的限制性規定。資源有償使用制度是明確資源管理和經營利用邊界的重要制度,我國的國家公園法中應明確相關規定,同時應在地役權制度、生態修復制度、利益相關方參與制度、責任追究制度等方面,進行規定或探索。

  妥善處理《國家公園法》與現行法律和擬出臺法律的關系。國外經驗顯示,國家公園法律體系的有效運轉需要核心法律與配套法律的有機銜接。因此,我國在制定《國家公園法》的同時要做好與現行法律,如《憲法》《環境保護法》《森林法》《土地法》《文物保護法》《水法》《野生動物保護法》《自然保護區條例》《風景名勝區條例》等的銜接與配合,使各個法律法規之間形成相互支撐的體系,共同服務于國家公園體制的建設;也要為今后可能出臺的《自然保護地法》預留制度空間,統籌考慮兩部法律之間的制度關系。

  穩步推進“一園一法”。目前,美國基本實行了“一園一法”,德國推行了“一區一法”,其他國家沒有明顯的相似特征。結合我國各地在生態系統狀況、地理區位和經濟社會條件等方面的差異,各國家公園可結合本園實際,制定實施細則,對《國家公園法》有針對性地作出補充、闡釋和細化。各國家公園根據本“園”不同的保護目標、對象和面臨威脅來制定綱領性的《總體規劃》和執行性的《管理計劃》,定位應為具有約束力的規范性文件,規定具體保護措施、資源利用范圍等。在試點期間和《國家公園法》未出臺之前,可嘗試制定暫行管理條例,規范約束各國家公園活動。

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