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日本:開展生態環境治理的主要做法及啟示

日期:2021-04-22 來源:北京市人大常委會門戶網站
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  進入20世紀以來,隨著大多數發展中國家進入工業化階段,環境污染從區域性問題演變成為全球性治理難題,嚴重威脅著人類的生存與發展。自改革開放以來,中國經歷了大規模的工業化與城市化進程,經濟獲得高速增長的同時,也帶來了大氣污染、水污染、土壤污染等環境污染問題,對中國未來的可持續發展構成挑戰。與中國相比,日本也同樣面臨過工業化進程中帶來的環境污染問題,但由于較早開展了工業化,對生態環境的治理與保護也實施較早,形成了一套行之有效的環保舉措,對中國及全球其他國家或地區治理環境問題具有一定的借鑒意義。

  日本開展生態環境治理的主要做法

  在戰后經濟高速增長階段, 日本一躍成為僅次于美國的世界第二大經濟體,與此同時生態環境污染日益嚴重,民眾與企業之間矛盾愈發尖銳。上世紀6 0年代,三重縣四日市發生了被稱為“四日市哮喘”的疾病,這是石油化學聯合企業排放亞硫酸氣體導致的呼吸器官疾病。1967年9月,患者及其死者家屬就大氣污染造成的健康損害,起訴四日市6家石化聯合企業,請求其賠償損失并支付撫恤金。以此審判為契機,日本開始正式推進環境法制的完善工作。目前,日本已經形成了比較成熟且行之有效的環境治理體系,主要做法包括以下幾個方面:

  (一)完善環境法制,明確政府職責

  《環境基本法》是日本政府開展環境治理的主要法律依據,該法以1967年《公害對策基本法》為基礎,經歷1970年對《公害對策基本法》進行徹底修訂,至1993年正式頒布,歷時26年。日本《環境基本法》以“建立低環境負荷、可持續發展的社會”“享受和繼承環境的恩惠”“積極推進國際協調框架下的地球環境保護”為三大基本理念,規定政府的主要職責包括建立環境標準、制定計劃和糾紛處理, 具體如下:

  首先,在環境標準建立方面, 中央政府相關部門應針對涉及大氣污染、水質污濁、土壤及噪聲污染的環境條件,從保護人們健康和維護生活環境的角度出發,組織相關領域醫學專家等通過協商確定各項標準,明確環境保護的政策目標, 并實施檢測。

  其次,在計劃制定方面,主要包括“環境基本計劃”和“防公害計劃”兩類。中央政府制定“環境基本計劃”,該計劃重點規定用以實現環境基本法理念的具體政策措施以及中央與地方政府之間的職責分工等內容?!胺拦τ媱潯敝饕轻槍σ呀浽馐車乐毓ξ:Φ貐^, 以確保達到環境基本法確定的環境標準為目的,由中央政府向地方政府明示環境保護基本方針并指示其制定本地“防公害計劃”,此計劃由相關都道府縣知事經內閣總理大臣批準后制定,規定防治公害的具體政策措施。

  最后,在糾紛處理方面,一方面,明確規定政府對于遭受環境污染危害的居民與排放方之間發生糾紛的具體支援事項。另一方面,地方政府設有相關咨詢窗口,并由專家組成的委員會實施實際調停工作,實際產生的費用多半由政府承擔。

  (二)實施環境教育策略,提升各類主體環保意識

  從上世紀70年代開始,日本政府就開始積極推進公害教育、自然體驗學習等來提升國民等各類社會主體環保意識,并積極推動環保教育立法。90年代,日本政府開始推廣和實施“可持續發展教育(ESD)”實踐,直到1993年11月環境教育才正式寫入法律,在《環境基本法》第25條明確規定“推進環境教育等工作”。2003年日本政府專門推出《環境教育推進法》, 以加深環境保護而開展的教育與學習活動,在這部法律的基礎上, 2011年6月日本政府又推出了《環境教育等促進法》(以下簡稱“促進法”),由環境省、文部科學省、農林水產省、經濟產業省和國土交通省五部門聯合負責,于2012年10 月正式實施至今?!按龠M法”將“可持續發展教育”理念進一步明確化,主要包括以下三個方面:

  一是明確環境教育的基本理念?!按龠M法”第三條規定促進環境教育的基本理念為“第一,尊重國民和民間團體等的自主意愿,在對等的立場上互相協作實施;第二,促使環境與經濟社會統籌發展,形成循環型社會;第三,通過體驗活動,營造尊重生命、珍惜自然、為保護環境貢獻力量的社會氛圍;第四,更加關注國土保護與產業發展、居民生活穩定和文化歷史傳統等相協調?!?/p>

  二是確定各類行為主體責任和義務。首先,明確中央與地方政府責任分工,中央政府負責制定關于環境保護活動、增進環境保護意愿和環境教育以及推進社會各類主體協同合作的基本方針,規定地方政府要制作推進環境教育等工作的行動計劃并成立地區協議會以商討促進本地環境保護教育相關工作。其次,規定國民、民間團體等在家庭、工作場所、公共場合等要自主實施環境教育等活動。

  三是加強與環境教育相關的基礎工作。主要包括:由政府指定一些非營利團體作為開展環境教育活動的主體;政府對從事環境教育的民間企業及其相關人員進行培訓認證和注冊等;完善學校對學生開展的環境教育;以及對促進環境教育產生重要貢獻的個人或團體予以表彰等。

  (三)鼓勵社會公眾監督,強化企業社會責任

  為更好地促進各類主體樹立環境保護的法律意識,提高政府環境監控效率,日本政府鼓勵全社會各類主體,尤其是媒體參與環境保護工作當中。為促使企業生產與生態環境保護相協調,日本政府也相繼出臺了《環境基本法》的下位法, 包括《大氣污染防止法》等對企業生產活動進行規制。例如:制定生產型企業的排放標準;對企業進行行政指導,引導企業自主改善生產過程中可能產生的環境污染問題; 鼓勵企業采用先進環保技術,并進行相應資金補貼;以及對企業生產活動進行實時監測等。

  為確保企業生產行為符合法律的要求,提高企業惡意污染環境的成本,日本政府在《大氣污染防止法》和《水質污濁防止法》中,引進了民法中的“無過錯責任制度” 的損害賠償責任,即“由于大氣污染和水質污濁導致居民健康受到損害的,無論其有無過錯,均認定污染物質排放方承擔賠償責任”。從實踐來看,“無過失責任”是對企業損害生態環境處罰條例中最具有威懾力的,在審判公害受害者起訴污染企業的訴訟案件中,均是原告勝出。

  (四)積極參與和推動全球環境保護事業,提高日本國際話語權

  日本政府非常重視和參與全球環保事業,積極向全球各國推廣日本環保經驗和理念。從具體環保治理做法和實施效果來看,日本環境治理已經位于全球前列。

  日本政府一方面通過積極參加聯合國等國際組織開展的國際性環境與發展會議等,參與和制定國際環境標準,顯著提高了日本政府在全球環境保護議題領域的國際話語權。另一方面,日本政府還通過加強與其他國家環境保護領域的合作等形式積極開展環境外交活動,不僅提升了日本國的國際形象,也有利于日本國內環保經驗的推廣和環保相關企業的海外事業拓展。

  日本環境治理的經驗啟示

  從上世紀60年代末以來,日本政府重視和積極推動本土生態環境治理已經取得了非常好的成效, 一些做法也贏得了一定的國際聲譽,提升了日本戰后的國際形象。例如,日本家庭垃圾分類與回收做法、全社會對環保的重視以及由此衍生的先進環保技術等等,對其他國家尤其是正在推進工業化進程的發展中國家在治理環境方面提供了一定的經驗借鑒。從日本環境治理經驗和經濟發展的背景來看,有以下啟示:

  (一)日本走了“先污染、后治理”的道路,需要做好環保與高質量發展間的平衡

  從目前發達國家的工業化歷程來看,沒有任何一個發達國家脫離“先污染、后治理”的道路,日本同樣未能例外。日本環境污染最嚴重時期也是其戰后經濟高速增長時期,日本政府正式實施環境保護治理舉措始于1967年的《公害對策基本法》出臺,并在1970年的國會中放棄了以經濟優先的發展方針,開始實施以環境保護為優先的舉措,而這一時期日本的經濟實力已經位于全球第二,是僅次于美國的經濟體。

  近年來,無論是政界、學術界,還是國外、國內,關于“經濟發展與環境保護孰優先”的爭論不絕于耳??傮w來看,發達國家更傾向于向全球推行更加嚴厲的環境保護準則,而發展中國家基于發展的需要,并不希望本國的工業化進程束縛于環保政策,這就涉及“國家發展權”問題。既然發達國家都未能擺脫“先污染、后治理”的規律,那又何以借環保議題來限制發展中國家的經濟發展?對中國來說,盡管經濟總量已經位居全球第二,但從人均來看仍然較低,依然處于發展中國家水平,工業化進程也仍未結束,發展仍然是第一要義,而在發展方式的選擇上應實現從“高投入、高耗能、低效益的粗放型增長”向“低投入、高產出、高效益的高質量發展”進行轉變, 這也是中國政府目前正在實施的戰略舉措。

  (二)法治化是環境治理的基礎

  從日本環境治理經驗來看,積極推動環境治理手段及其政策法制化對推動環境保護至關重要。從重視環境保護以來,日本政府就不斷推進相關領域的立法工作,并根據實際發展需要而不斷完善環境保護的法律體系,明確政府、居民、企業等各類社會主體的責任和義務, 一切做到有法可依、依法而行。推動中國生態文明建設,實現環境與經濟協調發展,需要將生態環境治理納入法治化的軌道。

  從日本經驗來看,推進中國環境治理法治化需要從以下三個方面著手:一是全面梳理現有法律法規,補充和完善環境治理法律體系;二是明確政府、個人、企業等各類主體的環境保護責任和義務, 提高環境治理執法司法能力;三是完善環境保護公益訴訟制度,在大氣、水污染等領域引入排放方“無過錯責任”制度。

  (三)環保教育事半功倍

  日本政府在開展環境治理的初始就一直重視對國民及其他社會主體環保意識的培養、宣傳和教育, 并通過立法的形式來保障環保教育事業的推進。從實施效果來看,環保教育可謂是達到了事半功倍的效果。目前,日本民眾普遍環保意識較強,尤其體現在對家庭垃圾的分類處理、對保護周邊環境的自主責任感等,有效降低了政府對環境治理的公共成本。此外,這種長期進行的環境教育已經在日本全社會形成了一種強大的社會輿論氛圍,這無形中對企業、個人及其他社會團體形成了一種約束,成為法治手段的重要補充。

  借鑒日本實行的環保教育經驗,建議中國政府加大對環境教育事業的投入力度,開展從學前到大學的環保教育課程,同時進一步加強環保的宣傳力度,在全社會形成保護環境人人有責的良好氛圍。

  (作者單位:中國社會科學院農村發展研究所)

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