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深圳構建生態環境保護法律制度框架

日期:2021-04-22 來源:北京市人大常委會門戶網站
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  自1992年7月1日全國人大常委會授予廣東省深圳經濟特區立法權以來,深圳先后出臺20余部生態環境類法規和40余部地方標準、技術規范,初步形成了具有深圳特色的生態環境法規標準體系。

  ■背景

  環境立法歷經坎坷

  二十世紀八十年代,深圳環境污染、破壞的歷史欠賬較少。在引進“三來一補”經濟時,深圳明確提出“重污染項目原則上不引進,倡導發展科技含量高、無污染或污染小的項目”。

  整個二十世紀八十年代,地方的環境立法進展緩慢。這一時期,各地主要是以執行國家的環境法律法規為主。

  以1989年《環境保護法》頒布為標志,從中央到地方的環境立法進入快速發展期。但受制于地方立法的權限,以及立法認知上的偏差,地方環境立法的質量普遍不高,重復立法、宣示立法問題突出,缺少地方特色。

  面對這一現狀,深圳環保立法工作堅持立足深圳實際,確立了預防為主的原則,將“嚴格控制新污染破壞”作為工作的重點。

  1992年,深圳獲得經濟特區立法權后,環境保護地方法規體系的構建進入快車道。

  ■做法

  鐵腕保護生態環境

  設機構,組團隊,出成果。1993年初,深圳市環保局增設政策法規處,負責全市環保政策法規調研、環境立法起草及環境執法工作。當年出臺的《深圳經濟特區環境噪聲污染防治條例》是深圳取得地方立法權后制定的首批法規之一。

  1994年9月,《深圳經濟特區環境保護條例》出臺,規定自然資源開發者必須繳納生態補償費、處罰措施體現預防優先原則……成為當時體系最完整、處罰最嚴厲的環保地方性法規。

  《深圳經濟特區飲用水源保護條例》《深圳市基本生態控制線管理規定》則成為對飲用水水源地實行水源保護區劃定和基本生態控制線保護。

  一項項制度建立,一條條法規形成,一部部法律實施……

  立法是基礎,嚴格執法讓立法有了生命力。深圳在經濟快速發展的同時,對環境違法“零容忍”,嚴格按照“有法必依、執法必嚴、違法必究”的要求來開展行政執法活動。1997年,原深圳市環保局按照法定程序,關閉了已有40年歷史的深圳市水泥廠。2000年后,深圳相繼開展了“違法養殖清理行動”“保障群眾健康環保專項行動”“雨季行動”“藍天行動”“雷霆行動”“春雷行動”等專項治理行動。

  經過多年努力,深圳逐漸構建了“行政、民事、刑事”三位一體的環境違法追責體系。在行政責任追責方面,2017年,深圳持續開展“利劍”系列生態環境專項執法行動,共查處各類環境違法案件8463宗,處罰金額達7.04億元,執法力度位居全國地級以上城市前列;在民事責任追責方面,2018年,深圳市發揚敢闖敢干的“特區精神”試行生態損害賠償制度,制定各項制度“深圳版”,建立司法行政等部門“責任制”,2019年深圳市生態環境局與深圳某企業簽訂深圳市首份生態環境損害賠償協議,涉案金額900余萬元,并入選2020年全國生態環境損害賠償磋商十大典型案例;在刑事責任追責方面,多家企業被移送公安,追究刑事責任、判刑,2016年—2019年統計數據顯示,深圳法院共審結涉環境資源類刑事訴訟一審案件共142宗。

  對違法行為重拳出擊,對守法企業激勵服務。2013年,深圳開展重污染企業信用等級評定。對污染企業按綠牌、藍牌、黃牌和紅牌評定環保信用等級,并采取相應激勵約束措施。

  2016年,深圳在全國首推“道歉承諾”,推行行政處罰案件認錯認罰從寬制度,“違法者主動道歉承諾從輕處罰制度”,給了違法企業自身一個改正的機會,敦促違法企業用沉甸甸的責任體現企業的擔當,用實實在在的效果檢驗道歉的誠意,用環境質量的改善兌現自己的環保承諾。截至今年6月,深圳共有1205家企業因環保問題在深圳特區報等主流媒體上公開道歉并作出守法承諾,大大提高了行政處罰效率,也顯現了環境法治宣傳教育和社會導向作用。

  ■啟示

  法律為綠色政策護航

  今年深圳市人大正在審議的《深圳經濟特區綠色金融發展條例》率先創設綠色信貸、綠色投資以及投資后管理制度,壓實金融機構的事前防范、事中審批和事后監管的責任。專章設立上市公司環境信息披露制度,壓實上市公司環境信息披露主體責任。創設環境污染強制責任保險制度,壓實保險公司環境風險防控服務責任。

  從實施“綠色信貸”政策,到開展“舉報違法排污者”活動,從推行“環境監督約談制度”到實施污染治理設施運營企業“環保監督員制度”……深圳將法治思維植入發展基因。這些法律規范通過強化職權、促進創新、保障依法行政,充分發揮特區環保法規、規章對環保工作的規范、指引和保障功能,為深圳依法管理環境奠定了良好基礎,有效改善和提升了特區環境質量。

  生態環境部環境規劃院院長、中國工程院院士王金南認為,深圳制定的特區法規、規章中三分之二是在國家相關法律法規尚未制定的情況下先行先試完成的。

  確如王金南所說,深圳生態環境立法起步早、數量多、質量高、體系化和創新性強,生態環境執法的機制和手段建設,有許多“第一”和“首創”。率先開展環境保護行政執法責任制試點;首創“按日計罰”和吊銷排污許可證后處理制度;首創違法者主動公開道歉承諾從輕處罰制度,增強公眾監督威懾力;率先推動“查管分離”執法模式改革,探索深圳特色環境監管執法模式;率先開展環境損害鑒定評估試點,成立環境損害鑒定機構;創設了排污權交易、購物袋有償使用、環境違法行為有獎舉報等激勵型制度,均被國家、省級立法中吸收采用。

  深圳多措并舉,推陳出新。截至 2020年上半年,深圳市共制定環境領域的地方性法規有 20余部,約占全部地方性法規的 10%,涉及資源利用、市容市政、污染防治、自然環境保護等多個方面,以及40余部地方標準和技術規范,形成了具有深圳特色的、與國家法律和廣東省地方法規相配套的生態環保法規標準體系。

  深圳環境管理有了法治思維的護航,環境質量實現不斷提升。目前,全市空氣質量連續7年排名全國168個重點城市前十位。

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