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為生態雄安筑牢法治之基——《白洋淀生態環境治理和保護條例》解讀

日期:2021-04-22 來源:北京市人大常委會門戶網站
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  清風吹拂,碧波蕩漾。春天的白洋淀,藍綠交織,鷗鷺翩躚,到處是生機勃發的景象。雄安因水而興,法治為水而來,法治助力雄安新區建設的畫卷正徐徐展開。

  4月1日起,《白洋淀生態環境治理和保護條例》正式實施。作為涉及雄安新區的第一部地方法規,政治性強、涉及面廣、關注度高,在歷經四次常委會會議和一次人代會審議之后,于2月22日在省十三屆人大四次會議上全票通過。

  條例一經亮相便廣受關注,為白洋淀煥發活力、綻放風采,雄安新區打造新時代生態文明典范城市提供了堅實的法治保障。

  ●政治引領,推動重大國家戰略和國家大事落地見效

  習近平總書記親自謀劃、親自推動雄安新區規劃建設,十分關心白洋淀生態環境保護工作,多次作出重要指示批示,并強調“建設雄安新區,一定要把白洋淀修復好、保護好”。

  條例的制定是貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神,深入踐行習近平生態文明思想的重大舉措?!笆∪舜蠹捌涑N瘯詻Q貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央重大決策部署,以高度的政治自覺和使命擔當,積極履職盡責,為把雄安新區建設成為藍綠交織、清新明亮、水城共融的生態城市提供有力法治支撐?!笔∪舜蟪N瘯嚓P負責人表示,要認真貫徹落實,自覺對標對表,把加強白洋淀立法工作當作重中之重全力推進。

  條例的制定是貫徹落實黨中央及省委重大決策部署,深入推進雄安新區高質量建設的生動實踐。黨中央、國務院高度重視雄安新區高質量建設發展,明確要求統籌山水林田草淀城系統治理,打造雄安新區優美生態環境。特別是在河北雄安新區規劃綱要、白洋淀生態環境治理和保護規劃、河北雄安新區防洪專項規劃中,明確要求制定白洋淀生態環境相關地方性法規。省人大常委會突出規劃引領和剛性約束的作用,認真開展立法工作,全面落實頂層設計,做好與上位法和相關規劃的有序銜接,依法確保黨中央和省委重大決策部署在立法工作中得到全面貫徹落實,依法確保雄安新區一張藍圖干到底。

  條例的制定是增強人民福祉,促進白洋淀流域生態環境質量持續改善的必然要求。白洋淀是華北平原最大的淡水濕地系統,素有“華北明珠”之稱,對維護華北地區生態環境具有不可替代的作用,更是雄安新區藍綠空間的重要組成部分。近年來,我省在白洋淀流域扎實開展水污染防治、河道整治、生態補水、防洪排澇等一系列工作,環境綜合治理取得顯著成效,白洋淀水質穩定達到Ⅳ類標準,“華北之腎”功能正加快恢復。因此,有必要把已有成熟經驗、有效做法總結提煉為法定措施,確保在法治軌道上推進雄安新區高質量發展,推進地方治理體系和治理能力現代化。

  ●精細立法,開創地方立法先河

  加強白洋淀生態環境治理和保護,事關雄安新區高質量發展,事關人民群眾福祉和水環境安全,是雄安新區規劃建設的重中之重?!耙阎贫ㄔ摋l例作為重大政治任務,將其列入年度立法計劃重點項目及創制性立法項目,著力以‘繡花針’功夫扎實推進科學立法、民主立法、依法立法,不斷提高法規草案質量?!笔∪舜蟪N瘯üの魅沃苡⒈硎?。

  重視程度之高前所未有,省四大班子多措并舉、合力推動。省委高度重視條例立項、起草、審議工作,多次作出指示批示。省人大常委會多次到雄安新區調研考察,赴上海、天津、深圳等地考察學習,組織開展雄安新區管理體制、改革創新、生態文明建設等六方面立法專題調研,深入了解新區立法需求。省政府及其有關部門多次赴白洋淀流域調查研究,省生態環境廳多次與基層單位等有關方面調研座談,起草草案文本,省水利廳、省司法廳等有關部門起草論證并積極配合修改完善。省政協召開專門會議,組織省政協委員和民主黨派進行立法協商。

  支持力度之大前所未有,積極對接全國人大和國家部委有關要求。全國人大常委會有關領導對貫徹落實習近平總書記重要指示精神作出批示、提出要求。全國人大常委會召開雄安新區和白洋淀水資源利用保護法治保障座談會,推進貫徹落實習近平總書記重要指示精神。省人大常委會領導帶隊,多次赴全國人大常委會請示匯報、聽取意見建議。全國人大環資委、財經委,全國人大常委會法工委和國家京津冀協同辦、生態環境部、水利部、住建部等有關部委對條例提出具體指導意見,給予大力支持。

  征求意見之廣前所未有,廣泛匯聚社會各界民意、凝聚兄弟省市共識。多次公開征求意見,將條例草案在河北日報等主流媒體全文刊發,并重點征求白洋淀流域38個縣(市、區)和基層立法聯系點的意見。多次召開立法論證會,專門聽取參與制定白洋淀生態環境治理和保護規劃的4名院士專家的意見,邀請全國人大常委會有關工委,生態環境部、水利部、住建部等部委,以及北京大學等高校知名專家進行論證研討。推進京津冀晉協同立法,在雄安新區專門召開京津冀晉四省市條例征求意見建議座談會,共同研究討論,就建立流域協同治理機制、上下游聯動監測預警機制等提出意見建議。

  審議次數之多前所未有,充分發揮人大常委會組成人員和人大代表主體作用。條例2019年、2020年先后提請省人大常委會第十三次會議、第十七次會議、第十九次會議、第二十次會議進行四次審議后,由省人大常委會提請2021年省人代會審議表決。此外,還專門召開部分省人大代表意見建議座談會,兩次書面征求所有省人大代表意見。代表、委員認真研讀、逐條研究,提出反饋意見200余條,為打造高質量法規奠定了重要基礎。審議次數之多、立法過程之細,開創了河北省地方立法的先河。

  ●生態優先,確保一張藍圖繪到底

  條例共8章100條,從規劃管控、污染治理、防洪排澇、修復保護、保障監督等方面對白洋淀流域生態環境保護和治理進行全面規范,是一部典型的小切口、大塊頭立法。

  省人大常委會城建環資工委主任楊智明指出:“條例以習近平生態文明思想為指導,深入貫徹落實黨的十九屆五中全會精神,結合白洋淀流域和區域實際,明確生態優先、綠色發展的立法思路,統籌城水林田淀草系統治理路徑,堅持權威性、縝密性、精準性、科學性的立法標準,堅決做好白洋淀流域防洪排澇和生態環境治理保護這篇大文章?!?/p>

  堅持規劃引領與制度建設相結合。條例嚴格落實河北雄安新區規劃綱要、白洋淀生態環境治理和保護規劃等要求,規定白洋淀流域各級人民政府應當嚴格執行相關規劃,依法制定實施方案或者實施意見,加強監管和考核,保障規劃有序有效實施;充分考慮白洋淀流域涉及多個市和38個縣(市、區)的實際,對白洋淀流域范圍予以明確,構建了黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系。還完善了規劃實施統籌協調機制、白洋淀流域防汛抗洪工作各級人民政府行政首長負責制、省市縣鄉村河湖長制、林長制等。

  堅持系統治理與產業發展相結合。條例要求統籌山水林田草淀城系統治理,科學治水節水用水,實現白洋淀水面保持、水質達標、生態修復的治理目標,確保雄安新區以及白洋淀水安全。白洋淀流域縣級以上人民政府應當圍繞構建新發展格局,加快優化產業布局,推進清潔生產和資源循環利用,加快推進產業結構調整與轉型升級。此外,除依法取締散亂污企業,禁止新建高耗水、高排放的企業和項目,還應當推動工業集聚區建設,引導工業企業入駐工業集聚區。

  堅持區域協同與流域共治相結合。條例既體現京津冀晉區域協同,又對省內市縣和有關機構作出規范。規定應當將白洋淀生態環境治理和保護納入實施京津冀協同發展國家戰略重要內容,建立和完善與京津晉等周邊地區以及國家相關海河流域管理機構區域治水節水用水協同治理制度機制,推進建立聯席會議工作制度,健全水文情報信息共享、洪水應急監測協同聯動等機制,統籌上下游防治洪水安排;白洋淀流域設區的市、縣(市、區)人民政府及其有關部門應當實行流域與行政區域相結合的管理體制,加強流域聯合執法和聯防共治機制。

  ●全面推進,凸顯補水、治污、防洪三位一體

  過去的白洋淀,曾面臨“口渴”“污染”的威脅。進入雄安時間,白洋淀全面煥發新的生機。條例緊緊圍繞以淀興城、城淀共融的理念,堅持興水利、防水患、治污染、保生態全面發力,推進白洋淀上下游、左右岸、淀內外全流域治理,有效恢復白洋淀生態功能,不斷增強新區防洪功能,進一步夯實雄安新區的生態環境基礎。

  生態治理,讓白洋淀的水凈起來、美起來。白洋淀流域縣級以上人民政府應當履行屬地治理監管責任,以改善白洋淀水質為重點,實行全流域聯動綜合治理,采取控源、截污、治河、補水等系統治理措施,及時銜接最新排污許可管理制度,嚴控污水入河入淀,加強污水處理和雨污分流設施建設。明確白洋淀流域治理農業面源、重金屬、船舶、養殖等方面污染的具體措施。特別是根據白洋淀水環境特點,對白洋淀底泥、蘆葦蒲草、圍提圍埝等精準施策,提出了獨具特色的平衡收割等治理經驗。還要求加強生物多樣性保護以及旅游管理,推進有歷史文化價值和水鄉特色村莊的保護管理,為白洋淀流域鄉村振興貢獻法治方案。

  生態補水,讓白洋淀的水多起來、活起來。條例堅持補水、節水、涵養水多管齊下,讓水真正進得來、流得動。規定省人民政府水行政主管部門應當會同雄安新區管理委員會和相關設區的市人民政府,統一規劃,科學調配,建立白洋淀及其上游生態補水多元保障長效機制,加強引水、調水和蓄水工程建設,統籌引黃入冀補淀、上游水庫、非常規水資源以及其他外調水源,逐步恢復入淀生態水量,保持白洋淀科學合理生態水位和水域面積。

  生態修復,讓白洋淀的水更宜人、更光彩。條例指出做好生態修復要以節約優先、保護優先、自然恢復為主,建立和完善相應的調查、監測、評估和修復制度,科學確定保護和治理、自然和人工、生物和工程等措施,優化區域生態安全格局,提升全流域生態系統質量和穩定性,并對表層水、地下水、水源頭、生態廊道、村莊治理等不同主體、對象作出詳細規范,具有很強的針對性、適用性、可操作性。

  防洪排澇,讓白洋淀的水更安全、更放心。條例堅持流域防洪體系建設與雄安新區發展布局相結合,按照上蓄、中疏、下排、適滯的方針,加強防洪工程、堤防和蓄滯洪區建設。按照統一管理與分級管理相結合的原則,對防洪排澇工程實行屬地分級管理。嚴格涉防洪排澇項目審批管理,未經批準不得開工建設。推進海綿城市、韌性城市建設,規范河道清理整治,加強雨洪資源利用。還規定應當組織有關部門、單位建立完善內澇災害應急管理組織體系,建立內澇防治預警、會商、聯動機制。

  ●厲行法治,嚴懲重罰增強剛性約束

  條例用最嚴格的制度、最嚴密的法治、最嚴厲的處罰保護白洋淀生態環境,真正使法規成為剛性約束和不可觸碰的高壓線,全力推動雄安新區高質量建設與發展。

  從嚴落實最嚴格生態環境保護制度,預防和治理水體污染。條例規定白洋淀流域應當實行最嚴格的生態環境保護制度,落實生態保護紅線等要求,推進上下游、左右岸、淀內外等全流域治理和保護,守住生態環境安全邊界,促進人與自然和諧共生。明確列出向水體排放油類、酸液、堿液或者劇毒廢液,在水體清洗裝貯過油類等十類污染水體的行為,并要求實行重點污染物排放總量控制制度,實施更嚴格的重點污染物排放總量控制計劃等。

  從嚴落實監督管理制度,建立健全服務保障機制。條例嚴格落實“三線一單”制度,科學劃定白洋淀生態保護紅線、環境質量底線和資源利用上線,制定生態環境準入清單。加強監督檢查,推進智慧化管理。提倡加大多元化資金投入力度,健全市場化、多元化生態補償機制建設。同時,對自然資源資產審計、生態環保督察、約談等監管制度進行了規定,并強化了人大監督。特別是還加強了訴訟保障和信用管理,推進建立雄安新區及其周邊區域、白洋淀流域環境資源案件集中管轄制度,將社會主義核心價值觀融入地方法治,融入科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法各環節、全過程。

  從嚴設置法律責任,增強法規剛性約束。立法過程中,逐一嚴格對照禁止性行為,從嚴設置相應法律責任,提高了處罰下限。一是規定了政府及其有關部門未履行職責,濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等行為的法律責任。二是嚴格了水污染法律責任,堅持嚴懲重罰,提高了處罰下限,并及時銜接上位法關于設置排污口的最新要求等。三是細化了防洪法律責任。四是完善了非法排污、未進行環評擅自開工建設、違法采砂、違法修筑圍堤圍埝,釋放、丟棄、擅自引進外來入侵物種的法律責任。五是明確了拒絕、阻撓、妨礙監督檢查行為的法律責任等。

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